Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (parcial) de la Ley 418 de
1997.
Actor:
Lincoln Castilla Baez
Magistrado
Ponente
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá,
D. C., veinticuatro (24) de enero de dos mil uno (2001).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos establecidos por el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente
I.
ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Lincoln
Castilla Baez, demandó algunos apartes contenidos en el artículo 8º de la Ley
418 de 1997, "por la cual se consagran
unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia
y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II.
NORMA DEMANDADA.
A
continuación se transcribe el artículo 8º de la Ley 418 de 1997 y se subrayan
los apartes impugnados, de conformidad con el texto publicado en el Diario
Oficial número 43.201 del 26 de
diciembre de 1997.
"Ley
418 de 1997
(diciembre
26)
"Por
la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la
eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones".
El
Congreso de Colombia
Decreta:
(...)
TITULO
I
INSTRUMENTOS
PARA LA BUSQUEDA DE LA CONVIVENCIA
Capítulo
I
Disposiciones
para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con organizaciones
armadas al margen de la ley, a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el
carácter político para su desmovilización, reconciliación entre los colombianos
y la convivencia pacífica.
ARTICULO
8º.- En concordancia con el Consejo Nacional de Paz, los representantes
autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la
reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz,
podrán:
a)
Realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos con las
organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les
reconozca el carácter político;
b)
Adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros
representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el
Gobierno Nacional les reconozca el carácter político, dirigidos a obtener
soluciones al conflicto armado, la efectiva aplicación del derecho internacional
humanitario, el respeto a los derechos humanos, el cese o disminución de la
intensidad de las hostilidades, la reincorporación a la vida civil de los miembros de estas
organizaciones y la creación de condiciones que propendan por un orden político,
social y económico justo.
Parágrafo
1º.- Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y
con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales
correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros
representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el
Gobierno Nacional les reconozca el carácter político, quienes podrán desplazarse
por el territorio nacional. Para tal efecto, el Gobierno Nacional notificará a
las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos,
negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas
que actúan como voceros o miembros representantes de dichas Organizaciones
Armadas.
Igualmente,
se suspenderán las órdenes de
captura que se dicten en contra de los voceros con posterioridad al inicio de
los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, durante el tiempo que
duren éstos.
El
Presidente de la República, mediante orden expresa, y en la forma que estime
pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza
Pública, siendo fundamental para ello que no se conculquen los derechos y las
libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos
sociales.
Se
deberá garantizar la seguridad y la integridad de todos los que participen en
los procesos de paz, diálogo, negociación y firma de acuerdos de que trata esta
ley.
El
Gobierno Nacional podrá acordar, con los voceros o miembros representantes de las organizaciones
armadas al margen de la ley a las cuales se les reconozca carácter político, en
un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en
precisas y determinadas zonas del territorio nacional. En las zonas aludidas
quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra éstos, hasta
que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho
proceso.
La
seguridad de los miembros de las organizaciones armadas al margen de la ley a
las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político, que se encuentran en la zona, en proceso
de desplazamiento hacia ella o eventual retorno a su lugar de origen, será
garantizada por la Fuerza Pública.
Parágrafo
2º.- Se entiende por miembro-representante, la persona que la organización
armada al margen de la ley a la cual el Gobierno Nacional le reconozca carácter
político, designe como representante suyo para participar en los diálogos,
negociación o suscripción de acuerdos con el Gobierno Nacional o sus
delegados.
Se
entiende por vocero, la persona de la sociedad civil que sin pertenecer a la
organización armada al margen de la ley a la cual el Gobierno Nacional le
reconozca el carácter político, pero con el consentimiento expreso de ésta,
participa en su nombre en los procesos de paz, diálogos, negociación y eventual
suscripción de acuerdos.
No
será admitida como vocero, la persona contra quien obre, previo al inicio de
éstos, resolución de acusación.
Parágrafo
3º.- Con el fin de garantizar la participación de los miembros representantes de
los grupos guerrilleros que se encuentran privados de la libertad en los
diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, el Gobierno Nacional, podrá
establecer las medidas necesarias que faciliten su gestión, mientras cumplen su
condena o la medida de aseguramiento respectiva".
III.
LA DEMANDA.
Según
criterio del actor los segmentos normativos acusados violan el preámbulo, los
artículos 1º, 2º, 3º, 93, 150, 189, 213, 216, 217, 218 de la Constitución. Por
consiguiente, solicita que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de
los apartes acusados.
La
demanda sostiene que las disposiciones impugnadas propician la "desintegración
del territorio", por cuanto dejan una zona importante del país en manos de "los
grupos alzados en armas que desconocen la legitimidad del Estado para amparar
sus fechorías". Por lo tanto, la falta de presencia estatal en las zonas del
despeje hace que los grupos armados al margen de la ley sean los que detenten el
poder y, por consiguiente, sean estas organizaciones las que realicen actos de
soberanía, vulnerando así el artículo 3º de la Carta, el cual dispone que la
soberanía reside exclusivamente en el pueblo. Al respecto el actor
dijo:
"Las
evidencias de lo que actualmente ocurre en la zona de despeje concedida por el
Gobierno a un grupo armado al margen de la ley, obligan a ese mismo gobierno a
devolverle al país la soberanía sobre este territorio y a evitar que se repita
la nefasta experiencia que no ha servido sino para poner en tela de juicio la legitimidad del estado
democrático".
El
demandante agrega que las normas acusadas abandonan la obligación constitucional
del Estado de proteger los derechos de los habitantes de la porción
desmilitarizada, por lo que se vulnera el artículo 93 de la Constitución, el
cual establece que las garantías y mecanismos de protección de los derechos
humanos que consagran los tratados internacionales prevalecen en el orden
interno, incluso en los estados de excepción.
De
otra parte, el actor considera que el texto normativo impugnado también
transgrede los artículos 216 a 218 de la Carta que establecen la misión
constitucional de la fuerza pública. En efecto, a su juicio, la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de las libertades
públicas, son imperativos para la fuerza pública, por lo que no pueden existir
normas que impidan cumplir con funciones constitucionalmente asignadas. Así, las
"finalidades constitucionales de la fuerza pública son irrenunciables ya que
constituyen su razón de ser en la estructura del Estado; limitar esa misión
dentro de una determinada parte del territorio nacional es abiertamente
inconstitucional porque niega la esencia misma de las instituciones". De acuerdo
con lo anterior, agrega el demandante, que las normas acusadas desconocen la
jurisprudencia constitucional contenida en las sentencias T- 434 de 1993 y T-439 de 1992, en donde la Corte
precisó que las fuerzas armadas, en cumplimiento de su deber constitucional,
están legitimadas para hacer presencia en todo el territorio nacional y combatir
hasta su sometimiento o reducción a todas las personas o grupos que buscan
terminar con el régimen constitucional vigente. En este sentido, el actor concluye que
solamente el constituyente primario podría, por razones de su propia soberanía,
condicionar o limitar la acción de la fuerza pública en una parte del territorio
nacional.
Así
mismo, según criterio del actor, la facultad normativa demandada desconoce los
artículos 150 y 213 de la Carta, en razón de que el Congreso dio el trámite de
una ley ordinaria a un tema de manejo de orden público, el cual debe regularse
por las normas que rigen los estados de excepción. Sobre el particular, el
ciudadano expresó lo siguiente:
"las
facultades sobre localización y modalidades de acción de la fuerza pública
encaminadas a limitar su misión constitucional en determinado territorio donde
se ubiquen los miembros de las organizaciones armadas al margen de la ley, es de
por sí una atribución
extraordinaria aplicable solamente en el marco de una situación de
conmoción interior; pero como se desprende de los mismos textos
constitucionales, este estado excepcional es transitorio porque la voluntad del
constituyente primario fue la de garantizar el ordinario desempeño de las
instituciones públicas para no caer
en la inveterada costumbre de los gobiernos anteriores que utilizaban en forma
permanente los estados de excepción".
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio
de Defensa Nacional.
La
ciudadana Eduth Claudia Henández Aguilar, en su condición de apoderada del
Ministerio de Defensa Nacional, intervino para solicitarle a la Corte que
declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
En
una breve intervención, el Ministerio sostiene que la norma acusada desarrolla
los fines y valores del Estado Social de Derecho, el cual "impone la obligación
de ofrecer a la población condiciones sociales y económicas adecuadas que les
permita un desenvolvimiento
personal digno y como quiera que las actuales circunstancias del
conflicto colombiano obstaculizan ese ideal, el Congreso Nacional,
comprometido en el camino de
búsqueda de la paz, diseño mecanismos para facilitar su consecución y entre esos
están precisamente los demandados, los cuales son perfectamente válidos para
procurar la realización de los ideales que la misma Constitución
demanda".
Finalmente,
la interviniente dijo que las disposiciones impugnadas encuentran claro sustento
constitucional en el numeral 3º del artículo 189, como quiera que corresponde al
Presidente de la República dirigir la fuerza pública y "disponer de ella como
comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República"
2.
Ministerio del Interior.
En
representación del Ministerio del Interior, el ciudadano Francisco Beltrán
Peñuela intervino en el asunto de la referencia para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Por ello, le solicitó a la Corte
declararlas exequibles, conforme a los siguientes
planteamientos:
La
facultad legal del Presidente para retirar la fuerza pública de una zona del
territorio nacional no sólo no vulnera la Carta sino que desarrolla su artículo
2º, puesto que busca adelantar negociaciones para lograr la convivencia pacífica
como fin esencial del Estado. Para sustentar su tesis, el Ministerio cita un
aparte de la sentencia T-102 de 1993 de la Corte
Constitucional.
De
otra parte, el ciudadano dijo que el establecimiento de áreas de distensión no
disgrega el territorio nacional, pues la localización de un grupo armado en la
zona es temporal y lo hace con el fin de llevar a cabo diálogos para las
negociaciones de paz. De igual manera, afirma que se mantiene la actual división
político administrativa de la zona, por lo que no puede argumentarse que exista
una nueva delimitación del territorio "sino tan sólo la ubicación temporal de
una organización armada".
Así
mismo, opina el interviniente que tampoco se contravienen los artículos 216 a
218 de la Constitución, puesto que la norma acusada "no dispone que en la zona
de despeje o distensión se establezca un cuerpo armado que ejecute actos de
fuerza pública", de ahí que, según su criterio, el argumento del actor "parte de
una interpretación errónea de la norma".
En
cuanto a la supuesta vulneración de los artículos 150 y 213 de la Carta, el
interviniente le solicita a la Corte abstenerse de estudiar el argumento
expresado en la demanda, según el cual el establecimiento de la zona de
distensión debió efectuarse por el Presidente mediante decretos legislativos,
como quiera que no existió cargo al respecto, por lo que se presenta una
ineptitud sustantiva de la demanda. De todas maneras, el interviniente no
comparte la tesis del actor, por cuanto el estado de conmoción interior sólo
puede ser decretado por 90 días y el proceso de paz no puede limitarse en el
tiempo.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El
Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, en su concepto No.
2281 recibido en esta Corporación el 28 de agosto de 2000, solicita a la Corte
que declare la constitucionalidad de los apartes normativos acusados de la Ley
418 de 1997, "en los términos del presente concepto". Las principales razones
del Ministerio Público se resumen a continuación:
En
primer término, la Vista Fiscal sostiene que algunos argumentos del demandante
parten de la indebida aplicación de la norma acusada, puesto que invoca los
hechos que han tenido ocurrencia en la zona de distensión para sostener la
inconstitucionalidad. Por lo tanto, el actor se equivoca, como quiera que el
juicio de constitucionalidad implica un cotejo de la norma abstracta, impersonal
y general y no puede abarcar un entendimiento práctico de la disposición
acusada. Por ello, "respecto de los argumentos relacionados con la indebida
aplicación de la norma o los excesos cometidos en la misma", la Procuraduría
solicita que la Corte se inhiba, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
De
otra parte, el Ministerio Público afirma que las conclusiones de la demanda
parten de una presentación parcial de las normas acusadas y de una lectura
aislada de la Constitución, por cuanto la hermenéutica sistemática de la misma
evidencia que lo acusado no vulnera la Carta sino que, por el contrario, la
desarrolla. En efecto, según su criterio, la finalidad del Estado de asegurar la
convivencia pacífica y la paz como valor superior, sustenta los instrumentos
normativos que buscan el diálogo y la concertación como medios para dar solución
pacífica al conflicto armado interno, dentro de los cuales está el
establecimiento de una zona desmilitarizada. Al respecto el Procurador afirma
que:
"Los
distintos mecanismos acordados entre el Estado y la guerrilla como las mesas de
diálogo, los Comités temáticos y las audiencias públicas en la denominada zona
de distensión en las que cada vez es mayor la experiencia y la participación de
la sociedad civil, se han convertido en verdaderos hitos en el proceso hacia la
paz y no hubieran sido posibles sin el desarrollo de las facultades
cuestionadas. Y ello ha sido así, por cuanto en desarrollo de tales facultades
el Gobierno Nacional pudo crear las condiciones para que se produjeran los
escenarios apropiados para que mediante el
diálogo y la discusión se ventilarán los problemas de cuya solución
depende el desenlace pacífico del conflicto
Afirmar
que facultades como la de determinar la posición de las fuerzas militares para
efectos de facilitar el diálogo y los acuerdos con los grupos insurgentes y la
de acordar zonas para que tales diálogos y acuerdos se hagan en las condiciones
adecuadas, son contrarias a la Carta, equivale a decir que sólo con el
establecimiento de condiciones hostiles o con la confrontación armada puede
llegarse a la solución del conflicto".
De
otra parte, el Ministerio Público dijo que, contrario a lo sostenido por el
actor, la vigencia y garantía de los derechos humanos en nuestro país dependen
de un ambiente pacífico, puesto que "la paz se ha convertido para Colombia en
condición fáctica de vigencia de los derechos humanos fundamentales. De allí que
la acción concertada de todas las ramas y órganos del Estado en la perspectiva
de la convivencia y la reconciliación nacionales, sea indispensable en la
búsqueda de soluciones pacíficas del conflicto".
El
Procurador manifestó que las facultades cuestionadas no conllevan a la
suspensión del Estado de Derecho ni a la sustitución de las autoridades en la
zona. Por el contrario, la norma es clara al manifestar que la atribución no
significa que pueden conculcarse los derechos y libertades de la comunidad. Por
consiguiente, de la norma acusada "no se desprende tampoco nada distinto a lo
que literalmente allí se dice, o sea, que la ejecución de las órdenes de captura
se suspenderá, en el entendido de que esa suspensión sólo regirá `hasta que el
gobierno así lo determine o declare que ha culminado el
proceso´"
Finalmente,
en relación con la tesis de la demanda, según la cual el Legislador no podía
autorizar al Presidente de la República a desmilitarizar una zona del territorio
Colombiano, sino que éste debía utilizar la facultad constitucional para
decretar estados de excepción, el Ministerio Público sostiene que los supuestos
fácticos en que se apoya el actor "no se compadecen con la realidad histórica,
política y social del conflicto armado en Colombia", como quiera que el
conflicto "supera ya casi medio siglo" y ha generado "una cultura de la
violencia", lo cual, evidentemente, no podrá ser solucionado en el período
transitorio que la Constitución señala para los estados de
excepción.
VI.
AUDIENCIA PUBLICA
En razón
de la importancia y la trascendencia nacional del tema que hoy ocupa a la Corte
Constitucional, la Sala Plena autorizó la celebración de una audiencia pública
dentro de los expedientes radicados con los números D-3055 y D-3058, de
conformidad con lo preceptuado en los artículos 12 del Decreto 2067 de 1991 y 60
del Reglamento de esta Corporación. Así, mediante auto del 22 de noviembre de
2000, el entonces Magistrado ponente, Jairo Charry Rivas, invitó a varias
autoridades y entidades para que expongan sus criterios en relación con las
normas acusadas de la Ley 418 de 1997. La audiencia se desarrolló el 7 de
diciembre de 2000, a partir de las 8:30 de la mañana, en las instalaciones del
Palacio de Justicia.
En cuanto
a la demanda de la referencia, los argumentos centrales de las intervenciones se
resumen a continuación:
6.1. Ciudadano
Lincoln Castilla Baez
El
demandante señaló que si bien es partidario de una salida negociada del
conflicto colombiano como “primera” y “necesaria” alternativa, la paz debe
conseguirse dentro de los parámetros constitucionales propios del Estado Social
de Derecho, por lo que “la paz no se puede conseguir a cualquier precio”, de ahí
que todo acto contrario a la Carta deba ser retirado del ordenamiento jurídico.
Con base en lo anterior, el actor reitera los argumentos expuestos en la demanda
y solicita que la Corte declare la inexequibilidad de los apartes normativos
demandados contenidos en el artículo 8 de la Ley 418 de
1997.
Además de
todo lo expuesto en la demanda, el ciudadano dijo que una simple lectura de la
norma acusada permite afirmar que el “despeje” es un acto contrario a la función
constitucional asignada a la fuerza pública que consiste en la protección de los
derechos y garantías de los colombianos, pues la falta de presencia del ejercito
y de la policía en una zona del país produce “daños evidentes” que deben ser
evitados con el retiro del ordenamiento jurídico de la norma acusada. Para
sustentar su argumento, el actor se refirió a algunos apartes del informe
E/CN.4/2000/11 del 9 de marzo de 2000 de la oficina en Colombia de la alta
comisionada para los derechos humanos de la ONU, quien recomienda al gobierno
colombiano hacer efectivo el pleno goce y ejercicio de los derechos y libertades
fundamentales en la zona de distensión.
A manera
de conclusión, el demandante sostiene que la decisión de la Corte Constitucional
“debe recoger el sentimiento del pueblo colombiano que reclama a gritos limitar
y reglamentar las facultades conferidas al ejecutivo, para que la búsqueda de la
paz, se haga conservando el ordenamiento constitucional”. Por lo tanto, esta
Corporación deberá fallar teniendo en cuenta las siguientes cuatro premisas, a
saber: a) tal y como la Corte ya lo había dicho en la sentencia T-421 de 1992,
todas las normas y todos los actos deben subordinarse a la Constitución.
Incluso, dice el demandante, las decisiones dirigidas a obtener la paz. b) la
Corte debe aclararle al gobierno que la creación de las zonas debe ser
consultada a la población afectada, como una forma de concretar la democracia
participativa, c) deben condicionarse las negociaciones a la existencia de
hechos de paz y, d) el gobierno debe reglamentar y precisar la duración del
despeje y la extensión de la zona, de tal forma que se condicionen “al avance y
muestra de resultados en las negociaciones”, todo aquello siempre y cuando haya
presencia de las autoridades civiles en la zona y la verificación nacional e
internacional de la desmilitarización.
6.2. Intervención
del Procurador General de la Nación
El doctor
Jaime Bernal Cuellar reiteró su concepto en relación con la exequibilidad de la
norma acusada y puntualizó principalmente dos aspectos. De un lado, expresó que
el control constitucional debe efectuarse sólo en relación con el texto
normativo acusado, por lo que los reproches originados en la situación fáctica
de la zona objeto de la norma, no deben ser cuestionados en el presente juicio.
No obstante, el jefe del Ministerio Público informa que tiene conocimiento que
en la “zona de distensión” se han violado algunos derechos fundamentales de la
comunidad y se han presentado algunos actos arbitrarios de los grupos alzados en
armas.
De otro
lado, el Procurador sostiene que la norma acusada, no su aplicación, desarrolla
los artículos 2º y 22 de la Carta, en tanto y cuanto busca alcanzar la paz y la
convivencia pacífica en nuestro país, a través del diálogo y de la negociación
política con un grupo guerrillero. Así pues, a su juicio, el diálogo con la
guerrilla y la desmilitarización de una zona del país son instrumentos legítimos
para conseguir la paz, que es uno de los principales objetivos de la
Constitución de 1991.
Finalmente
y para conciliar las anteriores premisas, el Procurador considera necesario
“reglamentar” algunos aspectos del actual manejo político y jurídico del
despeje, pues la finalidad de la “zona no es entregar el territorio” sino
mantener y facilitar el diálogo. En tal virtud, el Ministerio Público sostiene
que debe precisarse que la norma acusada es constitucional sólo si consagra una
“zona para el diálogo”, una desmilitarización temporal aunque indefinida
previamente y debe exigirse que en su interior se respeten los derechos
fundamentales de los habitantes de ese territorio.
6.3. Intervención
de la Defensoría del Pueblo
Actuando
en representación del Defensor del Pueblo, en la audiencia pública intervino el
ciudadano Juan Fernando Jaramillo Pérez, quien solicitó que la Corte
Constitucional declare la exequibilidad de la norma acusada. En primer lugar, la
Defensoría resalta el aparte impugnado, según el cual el Presidente puede
retirar la fuerza pública de una zona del país “siendo fundamental para ello que
no se conculquen los derechos y libertades de la comunidad”. A su juicio, la
simple lectura de la disposición demuestra que la violación de derechos
fundamentales en la zona de despeje no se deriva de la norma objeto de control
constitucional sino de una equivocada aplicación de la misma. Por consiguiente,
no puede afirmarse que la disposición acusada desconoce derechos y garantías
individuales.
De otra
parte, el Ministerio Público afirma que el texto normativo impugnado desarrolla
los numerales 3º y 4º del artículo 189 de la Carta, por cuanto reconoce que el
Presidente de la República es el responsable de la conservación del orden
público en el territorio Colombiano y es el supremo director de la fuerza
pública. Además, afirma la Defensoría, "el hecho de que en el marco de un
proceso de diálogo el Presidente decida retirar la Fuerza Pública de cinco
municipios del país no implica en sí mismo la desintegración del territorio. La
decisión de que la Fuerza Pública no esté presente en un espacio físico
determinado no significa automáticamente el fin de la integridad
territorial".
Así
mismo, el interviniente sostiene que las zonas de distensión, que son por
esencia temporales, deben analizarse dentro del deseo nacional del diálogo como
forma de solución pacífica del conflicto colombiano, pues la lucha armada es la
principal forma de violación de los derechos fundamentales en nuestro país. Así
las cosas, la norma acusada es una forma de hacer eficaz la defensa de los
derechos y libertades que la Constitución protege, por lo que “en principio,
toda medida que tomen las autoridades en procura de la paz en el país tiene un
respaldo constitucional”.
Finalmente,
en relación con la posición del actor acerca de que las normas acusadas sólo
pueden ser expedidas en estado de conmoción interior, la Defensoría del Pueblo
refuta el argumento, citando la sentencia C-283 de 1995, proferida por la Corte
Constitucional, quien dijo que la función legislativa ordinaria no es
incompatible con el manejo excepcional del orden público.
6.4. Intervención
del Ministro del Interior
El
Ministro del Interior, doctor Humberto de la Calle Lombana, solicitó que la
Corte declare la exequibilidad de la norma acusada. El interviniente recordó que
las Leyes 104 de 1993, 241 de 1995 y 365 de 2000 son antecedentes importantes de
la norma acusada, pues la actual “zona de distensión” es una consecuencia de la
evolución producto de la experiencia para la búsqueda de la
paz.
A juicio
del Ministro, la disposición acusada desarrolla la Constitución, como quiera que
consagra un instrumento para el logro de la convivencia pacífica (preámbulo) y
para la efectividad del derecho a la paz (artículo 22), que son fines superiores
y que deben generar efectos prácticos propiciados por las autoridades. Así, “al
ser la convivencia pacífica, esto es la paz, la resultante de la vigencia de un
‘orden social justo’ y democrático (artículo 2º C.P.), las autoridades públicas
se hallan en el deber de diseñar mecanismos y adoptar decisiones para proteger
los derechos y libertades, proporcionar igualdad de oportunidades, igualdad real
frente a discriminados y marginados, resolución democrática de diferencias,
entre otras, medidas incorporadas en la Ley 418 de 1997 que deben ser tenidas en
cuenta dentro de un análisis integrado de las proposiciones demandadas y no
aislado de las mismas”.
De otro
lado, el interviniente afirma que las denominadas “zonas de distensión” no
significan un fraccionamiento del territorio ni la ausencia del Estado. Por el
contrario, la norma acusada otorga al Presidente de la República pleno control
sobre el territorio, puesto que es él quien determina la localización del
despeje y la modalidad de acción de la fuerza pública. Así mismo, la facultad
otorgada al Ejecutivo reafirma el poder del Estado, como quiera que manifiesta
la soberanía a través del control y la reglamentación de una zona concreta del
país.
A juicio
del Ministro, los cargos de la demanda están sustentados en un “temor” que
carece de comprobación probatoria y que, como todo elemento fáctico, debió ser
demostrado. Por lo tanto, la supuesta aplicación inconstitucional de la norma
debe ser ajena al control constitucional. No obstante, ello “no significa que el
Gobierno Nacional desprecie la argumentación; precisamente en el día de ayer al
prorrogar el término de la zona de distensión, a través de la Resolución 101,
fue anunciada la adopción por parte de éste, de medidas de control en punto a
colocar en manos de las autoridades las posibles violaciones al orden público y
a la ley en la mencionada porción del territorio nacional”. De todas maneras,
según su criterio, si ocurren actos arbitrarios en la zona son desviaciones de
la voluntad legal, lo cual no es suficiente para originar la
inconstitucionalidad de la disposición, puesto que “afirmarlo, sería tanto como
argüir que la tipificación legal del delito de homicidio deviene
inconstitucional por que el hecho se comete en violación precisamente de la
ley”.
De otra
parte, el interviniente manifestó que el solo hecho de la presencia de la fuerza
pública no garantiza por si misma la ausencia del delito, ni la impunidad, ni la
ausencia de justicia, puesto que “en el caso colombiano tenemos que, en un
número cercano a los 180 municipios del país no había presencia de la Policía
Nacional, hecho que – sin dejar de ser desafortunado-, no implica reducirlo a
zonas de impunidad. Ese axioma automático no ocurre, ni en la práctica ni en la
realidad normativa”.
En
relación con la presencia de autoridades judiciales en la zona de distensión, el
Ministro dijo que aquella:
“comprende
los municipios de San Vicente del Caguán, Vista Hermosa, La Uribe, Mesetas y la
Macarena, según información allegada a este Ministerio, en el municipio de
Mesetas, los delitos son conocidos por las Fiscalías de San Juan de Arama y por
la Fiscalía Seccional de Granada. El Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de San
Juan de Arama conoce de los procesos de que antes conocía el Juzgado Promiscuo
Municipal de Mesetas.
Los
cometidos en la Uribe, son conocidos de siempre por la Fiscalía Seccional de San
Juan de Arama.
Para el
municipio de la Macarena, continúan conociendo los Fiscales de Villavicencio, de
San Juan de Arama y Granada, así como el Juzgado Cuarto Penal Municipal de San
Juan de Arama.
De los
delitos cometidos en Vista Hermosa, venía conociendo y lo sigue haciendo la
fiscalía de San Juan de Arama. En materia de juzgamiento, por los juzgados
promiscuos municipales de ese mismo municipio.
Para el
municipio de San Vicente del Caguán, conocen los Fiscales de Puerto Rico y los
Jueces Promiscuos Municipales de Puerto Rico.”
Finalmente,
el Ministro del Interior manifestó que la zona de distensión encuentra sustento
en el artículo 3º común de los Convenios de Ginebra y en la Declaración sobre el
Derecho de los Pueblos a la Paz de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
los cuales determinan que los países podrán adoptar medidas y celebrar acuerdos
para mitigar los efectos del conflicto armado en los planos nacional e
internacional.
6.5. Intervención
del Fiscal General de la Nación
Pese a
que el Fiscal General de la Nación, doctor Alfonso Gómez Méndez, no asistió a la
audiencia pública, oportunamente envió un escrito de intervención, por medio del
cual le pide a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma
acusada.
El Fiscal
sostiene que la disposición impugnada no sólo no contradice la Constitución sino
que desarrolla los artículos 22 y 189 de la Constitución. En efecto, la norma
busca instrumentos para impulsar la paz en Colombia, pues la convivencia
pacífica no sólo se logra eliminando “factores propios de un estado de guerra”
sino a través de la “exploración de nuevas vías dentro de unas reglas jurídicas
que deben ser de absoluta claridad para las partes en discordia”. De otra parte,
el texto que reprocha la demanda reafirma la calidad del Presidente de “máximo
jefe de las fuerzas militares” y supremo comandante de las fuerzas armadas, pues
es una función propia de esa investidura la dirección de la fuerza pública, por
lo que de acuerdo con el artículo 189- 3 de la Carta corresponde al Presidente
de la República “dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante
Supremo de las Fuerzas Armadas de la República”
Así
mismo, la propia Constitución señala que el Presidente de la República tiene a
su cargo mantener el orden público y restablecerlo cuando fuere turbado, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 189-4 superior, por lo que la norma
acusada busca desarrollar esa obligación constitucional.
De otra
parte, el Fiscal afirma que el hecho de que en las zonas de distensión se
presenten “actos que constituyan violación a los derechos humanos, como
igualmente se presentan en otros espacios del territorio nacional, no significa
como lo asevera el accionante que el artículo cuestionado esté legalizando este
tipo de conductas y que por ello es inconstitucional; se trata de
manifestaciones que son reflejo del estado de hecho y de descomposición que
vivimos. La norma demandada persigue, por el contrario, suministrar un
instrumento que permita acudir al diálogo y la negociación con el inequívoco fin
de acabar precisamente con ese irregular sistema de cosas que perturban la
convivencia de la Nación”. Agrega, que la norma acusada “le otorga al Estado
Colombiano una posibilidad excepcional distinta al uso de la fuerza pública para
combatir la violencia y garantizar un orden político, económico y social justo
como lo señala el preámbulo constitucional. De igual modo se convierte en un
instrumento para que el Presidente de la República, sin renunciar al empleo de
la Fuerza Pública, no al ejercicio de la soberanía nacional, intente por el
camino del diálogo y la negociación restablecer el deteriorado orden público y
lograr la paz”.
6.6. Intervención
del Alto Comisionado para la paz
Camilo
Gómez, Alto Comisionado Presidencial para la paz en Colombia intervino en la
audiencia pública para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Afirmó, que la Constitución de 1991 “parte de la premisa de la paz, no de la
guerra”, por lo que el “marco constitucional debe aplicarse como un instrumento
para la paz”. Así, frente al conflicto colombiano, el comisionado dice que se
han planteado dos formas de solución: la guerra que lleva cerca de 36 años, sin
que se haya conseguido eliminar el conflicto ni la violación de los derechos y,
de otro lado, la solución política, a través del diálogo, que es la opción que
plantea la norma acusada y que más se acerca a la filosofía que inspira el texto
superior. En este mismo sentido, el
alto comisionado dijo que la misión de la fuerza pública no es la guerra sino la
paz, por lo que sí con su retiro de una zona del país se logra la paz, la
desmilitarización es constitucional.
De otra
parte, el inteviniente sostiene que la Ley 418 de 1997 crea instrumentos para el
logro de la paz que acercan la norma a la realidad del país, pues los
antecedentes legales como las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, consagraron
“formas ideales” y unilaterales para la solución del conflicto, sin que el
Estado haya tenido en cuenta la contraparte en la lucha
armada.
El alto
comisionado también afirmó que la zona de distensión es una forma de ratificar
la soberanía del Estado, puesto que quien la autoriza, la delimita y la acepta
es el Estado, a través de la voluntad legal y de la aprobación gubernamental.
Por consiguiente, la norma acusada no propicia desintegración del territorio
sino una visión integral del mismo, por cuanto “la búsqueda de la paz es una
forma de integrar el territorio”. De igual manera, en la zona de distensión hay
presencia del Estado con el alcalde y las autoridades judiciales encargadas de
proteger los derechos individuales, los cuales resultan más violentados con el
conflicto que con la desmilitarización.
Así
mismo, el interviniente precisó que la disposición objeto de estudio no implica
un reconocimiento de beligerancia para los grupos alzados en armas, puesto que
el territorio es una zona cuya finalidad exclusiva es obtener la confianza en el
diálogo para lograr la paz.
6.7. Intervención
del Senado de la República
El
Presidente del Senado de la República, Mario Uribe Escobar, se excusó para
asistir a la audiencia pública, pero presentó sus opiniones respecto de las
disposiciones acusadas. A su juicio, las normas son constitucionales, puesto que
buscan crear instrumentos para la convivencia pacífica, en tanto y cuanto el
"pueblo colombiano nos está demandando a gritos a quienes recibimos de él, libre
y democráticamente, su mandato, que cumplamos nuestras obligaciones. El pueblo
colombiano nos exige que se realicen los fines esenciales del
estado".
6.8. Intervención
del partido comunista
En
representación del partido comunista asistió a la audiencia pública el ciudadano
Gelasio Cardona Serna, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la
norma acusada. Según su criterio, desde la convocatoria a la Asamblea Nacional
Constituyente se concibió la Constitución de 1991 como un “estatuto de paz” que
abrió el espacio para la tolerancia y el respeto por las ideas ajenas, por lo
que la ley que otorga al Presidente facultades para buscar la paz, es un
instrumento constitucionalmente válido.
El
interviniente sostiene que el actor parte de un supuesto equivocado, pues la
norma acusada lejos de vulnerar la “voluntad soberana del pueblo” busca dar
solución política al conflicto que surgió “como consecuencia de la falta de
equidad y de la redistribución de la riqueza”. Por lo tanto, “lo que quiere el
pueblo colombiano es, que por parte del Estado se llegue a una solución pacífica
del conflicto, es decir, por medio del diálogo, no con medidas de fuerza, que
son las que siempre se han utilizado, y que como lo demuestra la historia no han
dado ningún resultado eficaz”.
De otro
lado, el doctor Cardona manifestó que autorizar una zona desmilitarizada no
significa romper la unidad territorial, pues al aceptar ese argumento “se
desconoce la historia de los países donde se han concretado pactos de paz, son
experiencias dadas a nivel universal, donde es de vital importancia crear zonas
para el desarrollo de las pre-conversaciones a lo9s diálogos de paz, por cuanto
son el medio indispensable, necesario, ineludible para que los alzados en armas
puedan tener las garantías necesarias del respeto a su vida e integridad
personal, en el desarrollo del proceso de paz, sin estas posibilidades es
utópico pensar que pueda adelantarse las negociaciones con los grupos alzados en
armas...”. Según el interviniente, otro hecho que demuestra que no existe
disgregación del territorio nacional se constata en las elecciones de alcaldes,
diputados y concejales celebradas en días pasados en la zona de distensión, en
las cuales “llegaron los jefes nacionales de los partidos y movimientos
políticos para apoyar a sus candidatos, este hecho es significativo del
mantenimiento de la unidad del país...”
Finalmente,
el interviniente considera que la norma acusada no transgrede los artículos 216
a 218 superiores, en tanto y cuanto “existen muchos municipios sin la presencia
de la fuerza pública, sin presentarse alteración del orden público”. De ahí pues
que si se acepta la tesis planteada por el actor “sería de concluir que no puede
adelantarse el proceso de paz, y que la solución al conflicto debe ser la guerra
total, el exterminio, esto es, desconocer la historia nacional, el país desde su
nacimiento a la vida jurídica se ha movido bajo el espectro de la violencia, y
esta anormalidad secular, es necesario buscarle cauces firmes para que se
obtenga la paz, por ello es viable que en determinadas circunstancias se pueda
poner límite al actuar de la fuerza pública”.
6.9. Intervención
de Juan Carlos Flórez
6.10. Intervención
de la Comisión Colombiana de Juristas
Gustavo
Gallón Giraldo, actuando en calidad de Director de la Comisión Colombiana de
Juristas, intervino en la audiencia pública para solicitar que la Corte declare
la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Según su criterio, esta
Corporación debe efectuar el control constitucional sobre el contenido abstracto
de la norma acusada y no en relación con las condiciones de hecho que se
originan en la actual zona de distensión, puesto que de hacerlo desvirtúa el
objeto del juicio abstracto de constitucionalidad.
El
interviniente afirma que lo impugnado es un claro desarrollo de las facultades
constitucionales asignadas al Congreso para hacer la ley (art. 150) y al Ejecutivo para mantener
el orden público y para dirigir la fuerza pública (art. 189- 2 y 3), puesto que
"el Presidente puede escoger la estrategia y los medios que considere adecuados
para disponer tanto el momento como el lugar en el cual la fuerza pública deba
realizar sus acciones"
De otra
parte, el interviniente sostuvo que la Constitución no establece la obligación
de que la fuerza pública este en el territorio colombiano en todo momento y en
todo lugar, por lo que la presencia o la ausencia de las fuerzas armadas depende
de los efectos que ello pueda generar. Así, afirma que "la coacción y la fuerza
que ejerce la Fuerza Pública con su presencia no es la única forma de
garantizar" la soberanía, la integridad del territorio, el orden constitucional
y el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades. En todo caso, "por ser una facultad y no una obligación,
el Presidente puede disponer el regreso de las Fuerzas Armadas cuando así lo
estime necesario, o cuando se hayan conculcado los derechos y libertades de la
comunidad o se hayan generado inconvenientes o conflictos
sociales"
Diferente
es la situación de las autoridades civiles, cuya presencia es obligatoria en
todo el territorio nacional, por lo que en el caso hipotético que una norma
autorice la ausencia de las autoridades en una zona, ella sería
inconstitucional.
De otro
lado, el interviniente señala que las facultades establecidas en el artículo
impugnado tienen sustento en la realización de la paz, que es un objetivo
constitucional indiscutible. A su juicio, las disposiciones acusadas buscan
alentar a los grupos alzados en armas a negociar el conflicto armado, que es una
de las principales causas de violación de los derechos fundamentales, puesto que
"el proceso de paz y la superación del conflicto a través de una salida política
negociada, y no a través de la guerra, es un camino que necesariamente hay que
recorrer para lograr una vigencia efectiva de los derechos humanos en
Colombia".
Finalmente,
el ciudadano dijo que la suspensión de las órdenes de captura es una decisión
legislativa válida que no requiere ser aprobada por mayorías especiales como las
que se exigen para el indulto y la amnistía, en tanto y cuanto es una medida
temporal que no exime de responsabilidad o de la aplicación de la ley penal. Al
respecto, el interviniente distinguió entre la suspensión de órdenes de captura
para sindicados y para condenados. Con relación a la primera dijo que "la
captura de personas sindicadas es una excepción", por lo que si es competencia
del Legislador determinar los casos en que procede o no la detención preventiva,
de igual manera puede señalar las situaciones en las que se suspende. En cuanto
a la suspensión de capturas para condenados, el ciudadano concluyó que "es una
medida análoga a la condena de ejecución condicional, perfectamente viable en el
ordenamiento jurídico colombiano... el legislador tiene competencia para
establecerla de la misma manera como establece las causales de la condena de
ejecución condicional".
6.10. Intervención
del ciudadano Harold Bedoya Pizarro
En su
calidad de ciudadano colombiano el general retirado Harold Bedoya Pizarro
solicitó ser escuchado en la audiencia pública y el Magistrado Ponente autorizó
su intervención. Según su criterio, la norma acusada debe salir del ordenamiento
jurídico porque con ella “el país se está desintegrando”, en tanto y cuanto “se
entregaron 42.000 kilómetros cuadrados de soberanía a un grupo guerrillero que
se dedica al narcotráfico”.
A juicio
del interviniente, el Congreso desconoció que las fuerzas militares deben
cumplir las funciones constitucionalmente asignadas, dentro de las cuales está
proteger los derechos de los ciudadanos habitantes de la zona desmilitarizada,
por lo que la norma acusada “obliga a los militares a incumplir un deber
constitucional”. Para sustentar su argumento el ciudadano cita algunos apartes
de las sentencias T-257 de 1997 y C-456 de 1997 proferidas por la Corte
Constitucional, en las cuales se dice que las fuerza militares no pueden
incumplir su deber constitucional de garantizar los derechos ciudadanos. En
síntesis, el interviniente afirmó que “el Presidente puede comandar las
operaciones militares no abandonarlas”.
Finalmente,
el general retirado afirmó que en la zona de distensión no hay justicia del
Estado, puesto que esta es administrada por la “justicia sumaria de las FARC”.
Por lo tanto, a su juicio, en una parte del territorio Colombiano no funciona el
Estado de Derecho, hay “vacío de poder y de autoridad”, por lo que la norma
acusada es inconstitucional.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
Competencia.
1.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, ya que se
trata de una demanda ciudadana en contra de apartes contenidos en una ley de la
República.
Asuntos
bajo revisión
2.
La Ley 418 de 1997 consagra instrumentos para la búsqueda de la convivencia
pacífica en el país, dentro de los cuales concibe el diálogo y la solución
negociada del conflicto armado Colombiano. Para ello, las disposiciones
normativas acusadas autorizan al Presidente de la República a determinar la
localización y las modalidades de acción de la fuerza pública (i) a señalar la
ubicación temporal de las organizaciones armadas al margen de la ley cuyo
proceso de negociación certifique el Ejecutivo (ii) y a suspender la ejecución
de las órdenes de captura en el territorio donde se encuentran los imputados que
intervinieren en un proceso de paz en curso (iii).
Según
criterio del actor, los tres instrumentos escogidos por el Legislador vulneran
la Constitución, por varias razones: la desmilitarización de una zona del
territorio desconoce los principios de la unidad nacional y de la soberanía, en
tanto que entrega el poder, en zonas del país, a grupos al margen de la ley. Así
mismo, la disposición propicia la violación permanente de derechos fundamentales
de los habitantes de la zona, tal y como se constata en las denuncias públicas
que se realizan todos los días, puesto que no existe autoridad que exija a los
delincuentes cumplir la ley y la Constitución. De otro lado, el actor sostiene
que los textos normativos impugnados impiden que la fuerza pública cumpla con
las misiones constitucionalmente asignadas de preservar la soberanía y la
integridad del territorio Colombiano y, finalmente, opina que el establecimiento
de una zona de distensión y la suspensión de las órdenes de captura para los
delincuentes políticos debió originarse en un estado de excepción y no por la
vía de una ley ordinaria, por cuanto la preservación y el mantenimiento del
orden público es una facultad atribuida al Presidente de la República y no al
Legislador.
Las
tesis del demandante fueron apoyadas, en su integridad, por un interviniente y
otro ciudadano respaldó algunas consideraciones. Por el contrario, las demás
autoridades y ciudadanos que participaron en el proceso de constitucionalidad y
en la audiencia pública que la Corte Constitucional convocó, desvirtúan los
cargos en consideración con algunos de los siguientes argumentos: las normas
acusadas buscan la solución negociada del conflicto armado Colombiano, lo cual
no sólo no vulnera la Carta sino que desarrolla la filosofía de una Constitución
humanista que se fundamenta en la paz como un valor, un principio y un derecho
de la colectividad. De otra parte, consideran que la búsqueda de mecanismos
pacíficos y la concertación de las reglas que rigen la negociación de paz es una
manifestación de soberanía que enfatiza la unidad nacional. Así mismo, opinan
que no puede entenderse la misión de la fuerza pública como un obstáculo para el
logro pacífico del conflicto, puesto que aceptar ese argumento implicaría
admitir que aquella sólo fue concebida para la guerra y desconocería que, por
expreso mandato superior, el Presidente de la República es el comandante general
de la fuerza pública. Finalmente, los intervinientes sostienen que si bien es
cierto, en la práctica, la norma acusada ha conducido a algunos abusos y a la
afectación de ciertos derechos fundamentales de los habitantes de la denominada
"zona de distensión"[1],
no es menos cierto que el control constitucional se limita a realizar un cotejo
de una disposición abstracta y general y no a analizar las consecuencias
empíricas de la misma.
3.
A la luz de los antecedentes descritos en precedencia, corresponde a la Corte
determinar si la facultad legal que otorga al Presidente para desmilitarizar una
zona del territorio del país en donde pueden permanecer los miembros de los
grupos armados al margen de la ley, que incluso tengan orden de captura, debe
ser objeto de reproche por vulnerar la Constitución, o si por el contrario se
ajusta a los mandatos superiores. Para ello, se considera que lo primero que
esta Corporación debe analizar es, si en ejercicio del control constitucional,
la Corte puede adelantar un juicio jurídico sobre temas de enorme contenido
político, como son la escogencia de los instrumentos para la búsqueda de la
convivencia pacífica y para el manejo del orden público. Entra pues la Corte a
resolver ese cuestionamiento.
Contenido
político de las negociaciones de paz e intensidad del control
constitucional
4.
Resulta un lugar común afirmar que en Colombia existe un conflicto armado que se
ha desarrollado desde hace varias décadas, frente al cual los órganos políticos
han intentado buscar soluciones de distinta índole. De hecho, la configuración
de los mecanismos para el logro de la convivencia pacífica obedece a diferentes
concepciones frente al conflicto y a una heterogeneidad de visiones en relación
con las soluciones. Así pues, la fórmula contenida en las disposiciones
normativas acusadas es, precisamente, una consecuencia de la escogencia concreta
de la negociación pacífica del conflicto, lo cual demuestra que el tema sub iudice está inmerso en una
controversia política que no puede desconocerse y, que al mismo tiempo, es una
manifestación democrática representada en la voluntad legislativa y en la
iniciativa gubernamental. Por lo tanto, la Corte reconoce una amplia libertad de
configuración política al Legislador en la escogencia de los mecanismos
tendientes a la solución del conflicto armado en Colombia, por lo que le
corresponde a esta Corporación adelantar un control jurídico que concilie el
principio de supremacía constitucional y el respeto por el principio
democrático, valores éstos que son inescindibles de un Estado
constitucional.
En
este sentido, la amplia jurisprudencia de esta Corporación[2]
ha manifestado que el juicio de constitucionalidad se desarrolla a través de
diferentes grados de intensidad, pues no es lo mismo analizar asuntos en donde
la Constitución impone marcos de acción o restricciones a las autoridades
públicas claras, que estudiar temas cuyo margen de apreciación política es más
amplio. Así, cuando el Legislador actúa con límites más estrechos, la Corte
deberá efectuar un control mas estricto que en los casos en los cuales el
Congreso tiene mayor libertad de configuración. Al respecto, esta Corporación ha
dicho que:
"no
puede el juez constitucional examinar con la misma intensidad una ley que, por
ejemplo, consagra clasificaciones de servicios y productos para efectos
económicos o tributarios, que otra disposición jurídica que limita un derecho
fundamental o establece una diferencia de trato basada en la raza, el sexo o el
origen familiar.
Así,
en relación con la primera hipótesis, esta Corporación ya había señalado que por
regla general el juicio constitucional de igualdad debe ser débil o poco
estricto, con el fin de no vulnerar la libertad política del Legislador, en
campos como el económico, en donde la propia Carta establece una amplia
capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado. En efecto, en
tales esferas, un control muy estricto llevaría al juez constitucional a
sustituir la función legislativa del Congreso, pues no es función del tribunal
constitucional sino de los órganos políticos entrar a analizar si esas
clasificaciones económicas son las mejores o resultan
necesarias.
(...)
La
situación es diferente, en cambio, cuando las clasificaciones efectuadas por el
Legislador o por otras autoridades se fundan en criterios potencialmente
discriminatorios, como la raza o el origen familiar, desconocen mandatos
específicos de igualdad consagradas por la Carta, restringen derechos
fundamentales a ciertos grupos de la población, o afectan de manera desfavorable
a minorías o grupos sociales que se encuentran en condiciones de debilidad
manifiesta. En estos casos, el control del respeto de la igualdad por el juez
constitucional tiene que ser mucho más estricto. De un lado, porque el inciso
primero del artículo 13 superior considera sospechosos ciertos criterios de
clasificación que han estado tradicionalmente asociados a prácticas
discriminatorias. De otro lado, porque la Constitución, en ciertos campos, fija patrones particulares y cláusulas
específicas de igualdad: así, la
Carta estatuye la igualdad entre las confesiones religiosas e iglesias (CP art.
19), la igualdad de derechos y deberes del hombre y la mujer, de la pareja y de
los hijos nacidos dentro o fuera del matrimonio (CP arts 42 y 43), así como la
igualdad en el campo laboral (CP art. 53). En tercer término, conforme a la
Constitución, todas las personas tienen derecho a una igual protección de sus
derechos y libertades (CP art. 13). Y, finalmente, la Carta ordena la protección
de las minorías y las poblaciones en debilidad manifiesta (CP arts 7 y 13). Por
ello, en esos casos, esta Corporación ha aplicado de manera sistemática análisis
de igualdad mucho más estrictos"[3]
5.
Sin embargo, lo anterior no significa que la Corte Constitucional deba inhibirse
para conocer del presente asunto por su enorme contenido político ni que su
fallo debe sustentarse en argumentos de conveniencia en relación con la decisión
adoptada por el Congreso. Por el contrario, esta Corporación está obligada
constitucionalmente (CP art. 241) a realizar el cotejo, conforme a métodos
jurídicos, entre el texto normativo acusado de inferior jerarquía y la norma
superior (CP art. 4). Se trata entonces de asegurar la eficacia normativa de la
Carta, aún si su fallo tiene una indiscutible incidencia política. Por ello, en
ejercicio del control jurídico, la Corte no puede plantear o definir las
opciones políticas que considera importantes, pues su estudio se circunscribe a
ejercer un control de las opciones jurídicamente válidas.
Así
las cosas, la Corte adelantará un juicio de constitucionalidad que respete la
libertad de configuración del legislador, en donde analizará si las medidas
adoptadas son adecuadas y necesarias para alcanzar el fin propuesto, con base en
los valores, principios y reglas definidos por el constituyente.
6.
Una vez aclarado el grado de control constitucional que corresponde al presente
asunto, la Corte deberá resolver si es constitucionalmente válido que el
Legislador atribuya facultades al Presidente para negociar la paz con los grupos
al margen de la ley. Para ello, es necesario tener en cuenta dos aspectos. De un
lado, es preciso entender qué se entiende por negociación de paz en el contexto
constitucional y, de otro lado, es pertinente considerar que el Presidente de la
República invocó su obligación constitucional de conservar el orden público en
Colombia, como sustento principal de la facultad normativa que se le atribuye
para negociar la paz. Entra la Corte a estudiar las dos premisas
anteriores.
La
negociación como instrumento para la convivencia pacífica y facultad
presidencial para conservar el orden público
7.
Como acertadamente lo afirmaron algunos de los intervinientes, la Carta de 1991
es una “Constitución para la paz”. En efecto, el Constituyente otorgó a la
noción jurídica de la paz un triple carácter, pues la consideró un valor de la
sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos (preámbulo); la
concibe como un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico y que, como
principio, debe dirigir la acción de las autoridades públicas (art. 2). Y,
también la entiende como un derecho constitucional (art. 22), que si bien es
cierto no es de aplicación inmediata, no es menos cierto que el mandato debe
dirigir la acción de los particulares y las autoridades.
Conforme
a lo anterior, todos los ciudadanos y las autoridades deben adelantar medidas
eficaces no sólo para prevenir sino también para eliminar los actos de agresión
y quebrantamiento de la paz. No obstante la generalidad del deber social de
"propender al logro y mantenimiento de la paz" (C.P. art. 95-6), la rama
ejecutiva es la principal responsable de cumplir con la obligación de adelantar
los medios pertinentes y necesarios para proteger la seguridad de los habitantes
del territorio nacional. En efecto, de acuerdo con el numeral 4º del artículo
189 superior, corresponde al Presidente de la República “conservar en todo el
territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado” y, los alcaldes
y gobernadores son agentes del jefe de gobierno para el mantenimiento del orden
público (C.P. arts. 315-2 y 303). En tal virtud, incumbe entonces al Presidente
de la República utilizar las herramientas legítimas y necesarias para cumplir
con el mandato que la Constitución le ha impuesto.
8.
Ahora bien, dentro de los medios para el mantenimiento y conservación del orden
público, el Presidente de la República puede adoptar diferentes tipos de
medidas, las cuales pueden oscilar entre las soluciones pacíficas de conflictos
hasta la utilización de acciones coercitivas como el uso de la fuerza, tal es el
caso de la declaratoria de estado de guerra para repeler la agresión exterior
(C.P. art. 212). Sin embargo, los instrumentos pacíficos para la solución de
conflictos se acomodan mejor a la filosofía humanista y al amplio despliegue
normativo en torno a la paz que la Constitución propugna. De ahí pues que, las
partes en controversia, particularmente en aquellos conflictos cuya continuación
pone en peligro el mantenimiento de la convivencia pacífica y la seguridad
nacional, deben esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que vean al
individuo como fin último del Estado.
Al respecto, esta Corporación ya había dicho que el derecho a la paz
"implica para cada miembro de la comunidad, entre otros derechos, el de vivir en
una sociedad que excluya la violencia como medio de solución de conflictos, el
de impedir o denunciar la ejecución de hechos violatorios de los derechos
humanos y el de estar protegido contra todo acto de arbitrariedad, violencia o
terrorismo"[4].
Y, en otro pronunciamiento la Corte señaló que “el derecho y el deber a la paz
obligan al juez constitucional a expulsar las leyes que estimulen la violencia y
que alejen las posibilidades de convertir los conflictos armados en conflictos
políticos”[5]
9.
Además, la Corte considera que los principios del derecho internacional que
propugnan la solución pacífica de los conflictos externos y señalan el deber de
todo Estado de no recurrir en primera instancia a la amenaza o al uso de la
fuerza, son plenamente aplicables al conflicto interno Colombiano, pues aquellas
son reglas de conducta que imponen la interpretación de los derechos y deberes
constitucionales. Así, el parágrafo 3º del artículo 2º de la Carta de las
Naciones Unidades dispone que “los miembros de la organización arreglarán sus
controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se
pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia”.
En
tal contexto, debe recordarse que el inciso segundo del artículo 93 de la
Constitución, preceptúa que "los derechos y deberes consagrados en la Carta, se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia". Por consiguiente, si, como se expresó
anteriormente, la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, la
interpretación del mismo en cuanto a la solución del conflicto armado colombiano
no sólo debe efectuarse con base en la Constitución en sentido formal sino
también en consideración con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre
derechos humanos. En consecuencia, los principios de arreglo pacífico y de
exclusión de la fuerza para la solución de las controversias internacionales
también deben aplicarse en el conflicto interno colombiano, lo cual demuestra
que las soluciones concertadas para el logro de la paz prevalecen prima facie sobre otras medidas de
fuerza.
10.
De otra parte, también debe recordarse que el derecho internacional público ha
concebido la negociación como un método no jurisdiccional de solución pacífica
de las controversias, por medio de la cual se confía el arreglo, principalmente,
a las partes en conflicto. En tales casos, la buena fe y la confianza en los
negociadores se convierten en factores determinantes para la consecución de la
paz; lo cual, también es cierto, depende del momento histórico en que se
desenvuelve el proceso que, en consecuencia, será evaluado políticamente. En
síntesis, las partes en el conflicto interno deben valerse de los procedimientos
de arreglo pacífico que sean más adecuados a las circunstancias y a la
naturaleza de la controversia.
11.
Así las cosas, la Corte Constitucional considera que los órganos políticos
tienen amplio margen de discrecionalidad para diseñar los mecanismos de solución
pacífica de conflictos. En este mismo sentido, la Corte Constitucional ya había
dicho que diálogos de paz con grupos guerrilleros, la firma de acuerdos para el
logro de la convivencia pacífica y la instauración de las zonas de verificación
en donde se ubicarían temporalmente los grupos al margen de la ley, son
instrumentos constitucionalmente válidos con que cuenta el Presidente de la
República, en tanto y cuanto éste tiene a su cargo la conducción del orden
público. En lo pertinente, dijo:
"Dada
la índole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la
colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de
personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden
público (artículo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta política
reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son
delegables"[6]
12.
Lo anterior muestra entonces que la desmilitarización de una zona del territorio
es un instrumento transitorio que tiene un propósito de Estado y que se presenta
como una alternativa para la solución de un conflicto que el mismo Estado no fue
capaz de resolver con la imposición de la fuerza. En consecuencia, la voluntad
democrática de apoyar el proceso de paz facultando al Ejecutivo para negociar
con los grupos al margen de la ley, desarrolló los valores y principios
constitucionales, por lo que dicha autorización está plenamente conforme a la
Carta.
Sin
embargo, es importante precisar que el carácter temporal de la ubicación de los
grupos al margen de la ley en las zonas determinadas por el gobierno, depende de
las necesidades históricas del proceso de paz y no debe entenderse en un sentido
cronológico que defina un tiempo concreto para las negociaciones. Así pues, la
transitoriedad de la desmilitarización está vinculada al tiempo que se requiera
para el logro de la convivencia pacífica, lo cual no está previamente señalado,
sino que debe ser consecuente con el carácter político de la negociación. Por
ello, es válido el argumento de uno de los intervinientes que sostiene que el
término que fija la Constitución para los estados de excepción se convertiría en
una barrera insuperable para el normal desarrollo de los diálogos de paz.
Mientras exista la alternativa de una solución negociada al conflicto y se
encuentre vigente el proceso de paz, pueden existir zonas de distensión. El
tiempo de duración, es una decisión política que sólo compete al Presidente de
la República.
13.
Lo afirmado no significa que, en la búsqueda de la paz, los órganos políticos
puedan tomar decisiones que contradigan normas constitucionales ni que la zona
de distensión está autorizada para ser el refugio de la delincuencia. En efecto,
la Constitución es un instrumento a través del cual todos los poderes del
Estado, en cuanto poderes constituidos, se someten a las normas y en especial a
las reglas básicas de la sociedad, que como tales están protegidas de las
mayorías transitorias. Así, la Carta es el referente necesario y fundamento
último de la actuación de los poderes constituidos, por lo que toda actuación
debe condicionarse a la vigencia del Estado constitucional. En este sentido, el
mantenimiento del orden democrático debe situarse de tal manera que no desborde
el ordenamiento jurídico y el Estado de Derecho. Por ello, nunca pueden
concebirse decisiones políticas o jurídicas, por más loables que sean, como
excepciones a la propia institución superior, pues de ella dependen y su función
es garantizarla.
En
tal virtud, aún las soluciones adoptadas dentro del proceso de paz deben ceñirse
a los parámetros constitucionales, por lo que la Corte entrará a estudiar las
razones por las que el demandante considera inconstitucional la norma
acusada.
Dirección
general de la fuerza pública y el retiro de tropas de algunas zonas del
territorio.
14.
Según criterio del demandante, el Presidente de la República no está
constitucionalmente autorizado para retirar la fuerza pública del territorio
colombiano o parte de él, puesto que al hacerlo desprotege los derechos de los
residentes de la zona y se olvida que la presencia estatal en todo el territorio
es obligatoria.
Como
se observa, los argumentos del actor se apoyan en consideraciones subjetivas de
lo que, para él, representa la presencia de la fuerza pública en el país, las
cuales no tienen verdadero sustento jurídico y que, por lo tanto, resultan
ajenas al control abstracto de constitucionalidad. De hecho, no es cierto
afirmar que la sola presencia militar evita la violación de derechos
fundamentales, pues incluso el ejercicio del combate armado puede afectar en
mayor medida la efectividad de algunos derechos, como por ejemplo, la libre
circulación de los colombianos. Así mismo, la norma acusada no dispone la
ausencia de las autoridades públicas en el territorio sino que autoriza el
retiro de la fuerza pública. Ahora, no existe norma constitucional que disponga
la presencia permanente, efectiva y real de la fuerza pública en todas y cada
una de las zonas geográficas del territorio nacional. Por el contrario, la
localización de los militares puede obedecer a estrategias que son válidas en el
ejercicio de la función castrense y que deben ser juzgadas y evaluadas con
criterios políticos y de capacidad militar, obviamente, dirigidas por el
Presidente de la República como comandante supremo de las fuerzas
armadas.
15.
A lo anterior podría objetarse que la Corte elimina la responsabilidad por
omisión de la fuerza pública porque admite que aquella puede ausentarse de las
poblaciones colombianas. Esa tesis no es de recibo, como quiera que lo que esta
Corporación considera no es que la fuerza pública deje de cumplir con sus
funciones, sino que a los militares no puede exigírsele lo imposible
materialmente, esto es, su presencia en cada uno de los rincones del país. Es
más, en procesos de responsabilidad extracontractual del Estado, el máximo
órgano de lo contencioso administrativo ha reconocido que "el estado notorio de
guerra que afronta el país desde aquella época, no imponía a la demandada
(Policía Nacional) la obligación de estar presente en todos y cada uno de los
rincones de la patria ...frente a la delicada situación de orden público vivida,
no podría exigírsele a todas las autoridades públicas competentes, seguridad y
vigilancia absoluta"[7].
No obstante, cuando surjan elementos que permitan prever la posible incursión de
grupos al margen de la ley, en zonas donde no hay presencia de la fuerza
pública, las autoridades están en la obligación de adoptar mecanismos especiales
que garanticen la protección de la población civil.
Ello
demuestra que tampoco es cierto que la fuerza pública está o deba estar en todo
el territorio Colombiano y que la norma acusada consagre una obligación de
retirar la Fuerza Pública del territorio, pues, como facultad que es, el
Presidente puede disponer el regreso de los militares a las zonas de
distensión.
16.
Ahora bien, contrario a lo sostenido por el demandante, la determinación
presidencial de localización y la modalidad de acción de la fuerza pública,
encuentra sustento constitucional en el numeral tercero del artículo 189
superior, el cual señala que corresponde al Presidente de la República “dirigir
la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas
Armadas de la República”. Así, la Constitución le reconoce a la fuerza pública
un acento institucional que tiene una perspectiva jurídica como institución del
Estado constitucional, pero la enmarca dentro del contexto jerárquico, cuya
dirección máxima está en manos del Presidente de la
República.
En
efecto, al igual que la Constitución de 1886, la de 1991 consagra el principio
de supremacía del poder civil sobre la función castrense, el cual se manifiesta
en el otorgamiento de ciertas facultades al ejecutivo para determinar la
estructura, organización y dirección de la fuerza pública. En este sentido, se
mantiene la tradicional separación y la consecuente subordinación entre los
poderes civil y militar. De hecho, los cuerpos sometidos a la disciplina
militar, si bien tienen un pleno sometimiento a las autoridades civiles, tienen
una doble relación con los órganos constituidos, esto es, de separación y de
subordinación. Por ello, el ejecutivo tiene a su cargo el mantenimiento de la paz y del orden
público interno, para lo cual tiene capacidad de adoptar las decisiones
ordinarias y excepcionales del caso, puesto que en el Estado liberal
democrático, las fuerzas armadas jamás podrán decidir sobre la necesidad de un
estado de excepción.
Esto
es lo que precisamente explica la diferencia entre el poder de disposición y el
poder de mando en las fuerzas armadas. El primero se refiere a las decisiones
políticas, puesto que existe un ámbito de decisión política en la
especialización y complejidad del manejo castrense. Por su parte, el poder de
mando está limitado a la defensa, dirección y ejecución de labores, que están
garantizadas por la disciplina y la organización jerárquica.[8]
En
síntesis, corresponde al Presidente la dirección de la administración militar y
las políticas de defensa del Estado. Con base en esta atribución constitucional,
ejerce su autoridad para ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza
pública, la definición de los grandes planteamientos de política militar y la
determinación de la presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio
colombiano, lo que incluye las zonas destinadas a las negociaciones de paz. Por
ello, no puede el estamento militar, decidir la conveniencia del retiro o el
retorno de la fuerza pública en las llamadas zonas de distensión. Esta es una
atribución exclusiva del Presidente, y su inobservancia, por parte de la Fuerza
Pública, genera graves consecuencias en el ámbito penal y
disciplinario.
17.
Así las cosas, puede pensarse que ante el evidente conflicto armado que se
desarrolla en Colombia, es perfectamente posible que los instrumentos para
conseguir la paz no se obtengan con la presencia de la fuerza pública sino con
su excepcional y transitoria ausencia. En consecuencia, si las "zonas de
distensión" se instauran con el propósito de llegar a acuerdos políticos serios
y se conciben como instrumentos de negociación para el logro de la paz, la
fuerza pública no puede entenderse a partir de una simple concepción militarista
cuyas reglas se oponen a los propios fines para lo cual fueron creadas. De ahí
que ni la función castrense tiene objetivos propios ajenos al de las autoridades
civiles ni puede confundirse su especialidad con la excepción de su utilización.
Por lo tanto, la determinación presidencial de la localización y forma de acción
de la fuerza pública encuentra sustento constitucional en el numeral 3º del
artículo 189 superior.
Como
se expresó anteriormente, las "zonas de distensión" pueden mantenerse durante
todo el proceso de paz, y su temporalidad depende de la realidad histórica en
que se desenvuelve la negociación. Corresponde al Presidente señalar los límites
temporales, de acuerdo con las conveniencias políticas del
proceso.
Desmilitarización
de una zona del territorio en relación con la soberanía, presencia de
autoridades civiles en la zona y el artículo 3º común a los Convenios de
Ginebra.
18.
Según criterio del demandante, la determinación presidencial de localización y
la modalidad de acción de la fuerza pública en zonas del territorio colombiano,
obliga a las autoridades a renunciar a sus funciones constitucionalmente
asignadas, por lo que desconoce los artículos 216 a 218 de la Carta. Entra pues
la Corte a analizar el cargo.
Evidentemente
el actor parte de una premisa correcta: la fuerza pública como ente constituido
tiene el deber de acatar las reglas que imponen las leyes y la Constitución y,
como autoridades públicas, sus actuaciones son regladas (C.P. art. 6). Es por
ello que el constitucionalismo contemporáneo se refiere a la “democratización de
las Fuerzas Armadas”, lo cual demuestra que, en un Estado democrático, la fuerza
pública, al igual que todas las instituciones, deben estar sujetas a la
Constitución y a la ley; deben sentirse parte y compartir los principios y
reglas de una sociedad democrática.
Pues
bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 217 de la Carta las fuerzas
militares "tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional"
y, la policía nacional tiene como fin primordial "el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz". Así las cosas,
parecería razonable sostener que ninguna autoridad puede obligar a otra a que no
cumpla sus funciones. Por ejemplo, sería abiertamente contrario a la Carta que
el Legislador imponga a los jueces la imposibilidad de administrar
justicia.
19.
Ahora, el demandante sostiene que la desmilitarización de una zona del país deja
en manos de los grupos al margen de la ley una porción del territorio, lo que
implica ceder soberanía. Se trata entonces de analizar la noción de soberanía y
su efectividad en la Constitución normativa.
La
Carta de 1991 se refiere a la soberanía a partir de dos acepciones. Los
artículos 3º y 103 la conciben como una fórmula política que se predica del
individuo como principal titular de la misma y que implica el ejercicio de
derechos y obligaciones frente al Estado. A su turno, los artículos 9º, 212 y
217 superiores, entienden el concepto como una garantía de independencia del
Estado, en cuanto lo consideran libre de injerencia y de subordinación y de
dominio por parte de otro poder. Este último ofrece un contenido jurídico que se
desarrolla tanto en el orden interno como en el derecho internacional, puesto
que, de un lado, significa que el Estado tiene capacidad para combatir los
grupos rebeldes que buscan derrocar el gobierno o alterar el régimen
constitucional y legal vigente y, de otro lado, garantiza el desarrollo de los
principios de igualdad soberana de los Estados y el de no intervención en los
asuntos de jurisdicción exclusivo de los Estados o libre determinación de los
pueblos[9].
En consecuencia, esta acepción de soberanía se refiere a la defensa y seguridad
del territorio frente a la afectación de su integridad al interior y exterior
del Estado.
Así
las cosas,
la protección de la integridad del territorio colombiano, como una de las
manifestaciones de la soberanía, es una obligación constitucional que incumbe no
sólo a las fuerzas militares sino también a las autoridades públicas y a todos
los ciudadanos (95-3 y 216-2). Por consiguiente, es acertado pensar que una
disposición que ceda a otro Estado o a otro poder parte del territorio,
desconoce la soberanía colombiana y, por ende, la Constitución. Sin embargo, la
pregunta que surge es la siguiente: ¿la ubicación temporal de grupos al margen
de la ley a quienes se ha reconocido estatus político, en zonas del país en
donde no está presente la fuerza pública, implica cesión del
territorio?.
20.
Antes de resolver el anterior interrogante conviene hacer la siguiente
precisión: las disposiciones acusadas no se refieren a la presencia o retiro de
las autoridades civiles en la zona de distensión, puesto que solamente
puntualizan sobre la facultad presidencial para determinar la localización y
acción de la fuerza pública. Sin embargo, ello es importante en el juicio
constitucional, puesto que el numeral 3º del artículo 214 de la Carta dispone
que, ni siquiera en las situaciones de excepción es posible interrumpir el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado.
En
efecto, en primer lugar, vale la pena señalar que en la intervención en la
audiencia pública celebrada ante la Corte Constitucional, el Ministro del
Interior dijo que la actual zona de distensión conserva el diseño constitucional
de las autoridades civiles, para lo cual citó la competencia de los jueces. En
el mismo sentido, otro de los intervinientes, puntualizó sobre la elección
popular de alcaldes en la zona. Y, finalmente, ni el Procurador General ni el
Fiscal General de la Nación se refirieron a un eventual retiro de los
subalternos en la zona.
De
otra parte, la Corte precisa que el numeral 3º del artículo 214 de la Carta no
ordena la presencia física permanente de las autoridades civiles en todo el
territorio Colombiano, sino que se refiere al ejercicio de autoridad del Estado,
esto es, a la existencia de jurisdicción o de competencia para que sus
decisiones sean aplicables y exigibles en todo el país. Sólo ese puede ser el
sentido de la norma superior, puesto que es constitucionalmente irrelevante el
número de empleos o de funcionarios públicos que se encuentren en una
determinada porción del territorio. Lo realmente trascendente es que las
decisiones públicas y la autoridad institucional sea capaz de aplicarse y de ejecutarse, de acuerdo con la
Constitución y la ley. En efecto, un ejemplo hipotético podría explicar la
interpretación de la norma constitucional: en una zona del territorio no se
encuentran presentes los servidores públicos, pero sus decisiones mantienen su
fuerza vinculante; obviamente aquella situación no desconocería el sentido de la
norma constitucional sino que la desarrollaría.
En
este sentido, la Corte comparte plenamente la tesis expuesta por el Procurador
General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, quien en el concepto de
rigor, manifestó:
"Las
facultades en cuestión no conllevan en modo alguno la suspensión del Estado de
Derecho y, por tanto, la sustitución de las autoridades, civiles, políticas,
judiciales, ni de los organismos de control, porque la posibilidad del ciudadano
de solicitar de las autoridades la protección de sus derechos y la obligación de
éstas de garantizarla, no puede hacerse nugatoria so pretexto de los diálogos o
una pretendida autonomía ejercida por los insurgentes en determinado
territorio.
Debemos
aclarar que, más allá de las discusiones sobre la ubicación locativa de las
autoridades civiles, políticas, judiciales y de control, lo importante es que no
se pierdan ni se restrinjan sus competencias constitucionales y legales para
mantener la fuerza vinculante de sus decisiones en el espacio
acordado.
Es
claro, que la convivencia sin el respeto de los derechos humanos no tiene
viabilidad alguna, desde el punto de vista constitucional. En ningún caso se
puede renunciar a las normas constitucionales que señalan las autoridades
competentes para legislar, gobernar, administrar justicia y ejercer control
sobre las mismas.
De
las normas acusadas no puede deducirse una interpretación en tal sentido, pues
devendría su inconstitucionalidad..."
No
obstante lo anterior, en virtud de que la disposición objeto del presente juicio
sólo se relaciona con el retiro temporal de la fuerza pública en una zona del
territorio, la Corte no puede pronunciarse sobre el supuesto desvío de la norma
que denuncia el demandante, puesto que "al examen de la Corte escapa cualquier
elemento de juicio referente al modo como los llamados a cumplir la norma le den
en efecto aplicación y, desde luego, tampoco le corresponde verificar la
constitucionalidad de hipótesis que no surgen de la disposición acusada, ni de
extensiones o interpretaciones llevadas por analogía a campos diferentes del que
a ella corresponde"[10]
21.
Aclarado lo anterior, la Corte estudiará si el retiro de la fuerza pública
implica cesión del territorio o de soberanía a los grupos al margen de la ley,
cuya presencia se autoriza en la zona.
Como
ya se ha expresado, las denominadas zonas de distensión fueron concebidas como
instrumento para entablar el diálogo como forma de negociación pacífica del
conflicto armado con los grupos a quienes el propio Estado les reconoce carácter
político. En efecto, en la exposición de motivos del proyecto de lo que hoy es
la Ley 418 de 1997, se enfatizó "en la necesidad de crear las condiciones
tendientes a que los acuerdos alcanzados permitan no solamente la
reincorporación a la vida civil de los miembros de los grupos guerrilleros, sino
que, también permitan que la paz alcanzada vaya más allá de un cese de
hostilidades, propendiendo por un orden político, social y económico justo,
elementos fundamentales de la paz integral"[11].
Así, la norma acusada no puede considerarse un acto de abandono estatal del territorio ni de entrega del mismo a
otros poderes sino que debe entenderse como un acto de paz que debe generar la
confianza en el diálogo. De igual manera, la Corte encuentra que la fuerza
pública tampoco puede concebirse como un mero instrumento de poder que cuenta
con fines propios, sino que se entiende como un ente para la paz que considera
al individuo como el fin último de sus actuaciones.
En
este orden de ideas, la Corte no halla razones constitucionales para que el
retiro de la fuerza pública vulnere la soberanía. Por el contrario, considera
que el "despeje" representa un acto de soberanía, pues no sólo es una decisión
unilateral de Estado que se concreta a través de la representación democrática
que ostenta el Presidente de la República, sino que está concebido como un
objetivo de diálogo y de negociación que la institución impuso. En consecuencia,
es una manifestación de la soberanía ad
intra la demostración estatal de su capacidad para resolver las
controversias internas pacíficamente y para señalar las reglas de ello. Dicho de
otro modo, la decisión política de no finalizar el conflicto por medios
violentos sino a través de la solución negociada y concertada, es un acto de
soberanía del Estado, puesto que, a través de medios excepcionales, busca poner
fin a una situación anómala, recuperar su capacidad de reprimir y castigar el
delito en aras de vigorizar un orden social, político y económico justo que
garantice y proteja verdaderamente los derechos humanos.
22.
Así las cosas, para la Corte es claro que la determinación presidencial de
localización y acción de la fuerza pública en las zonas del país donde se
adelantan diálogos de paz, no vulnera la soberanía colombiana. Sin embargo, por
la trascendencia del tema en tanto que la soberanía es uno de los elementos
esenciales del Estado, la Corte reflexionará nuevamente sobre ese concepto y lo
confrontará con la norma acusada.
Pues
bien, no existe norma alguna que defina el concepto de soberanía, puesto que es
una noción cuyo contenido jurídico no es inmutable sino que, por el contrario,
ha sufrido modificaciones de máxima relevancia. Así, la concepción clásica
entiende la soberanía como el poder absoluto, perpetuo, pleno y supremo del
Estado, por lo que no era posible reconocer un dominio superior al mismo. En la
actualidad, ese concepto se ha reformulado, en razón del contexto internacional
en el que las relaciones entre los Estados se desenvuelven y "en
su lugar, ha sido necesario adoptar una concepción más flexible y más adecuada a
los tiempos que corren, que proteja el núcleo de libertad estatal propio de la
autodeterminación, sin que ello implique un desconocimiento de reglas y de
principios de aceptación universal"[12].
La Corte explicó esta evolución, así:
"El concepto
de soberanía en su doble proyección (interna o inmanente y externa o transeúnte)
ha evolucionado de modo significativo, en armonía con las circunstancias
históricas en las cuales ha tenido que utilizarse. Muchos factores han incidido
en su reformulación, entre los cuales quizá el más relevante sea el relativo al
proceso de progresiva internacionalización de las relaciones entre las
comunidades políticas soberanas. Desde su conceptualización inicial hasta hoy,
pudiera decirse que las etapas extremas del proceso podrían caracterizarse de
este modo: al comienzo (siglos XVI y XVII) el problema teórico que debía
resolverse consistía en saber cómo era posible que comunidades soberanas
pudieran, no obstante, estar jurídicamente vinculadas por una regla de derecho
supranacional. En la actualidad, una paulatina inversión de perspectivas
determina que el interrogante más bien se formule de esta manera. ¿Cómo puede
mantenerse la soberanía como nota distintiva del poder estatal, si
ineludiblemente cada comunidad nacional está avocada a convivir y relacionarse
con las demás, y tal convivencia y relación sólo es pensable sobre la base de
reglas comunes aceptadas por los sujetos soberanos?
Kelsen ha
mostrado, cómo el carácter antinómico de las dos cuestiones es similar a la
oposición entre los sistemas tolemaico y copernicano, propuestos para
interpretar los fenómenos de la mecánica celeste; no es que el primero sea falso
y el segundo verdadero, sino que el último suministra situaciones más adecuadas
y económicas a las actuales exigencias fácticas. Si antes parecía nugatorio de
la soberanía el sometimiento del Estado a obligaciones supranacionales, hoy lo
que parece problemático es seguir predicando soberanía de poderes que fatalmente
han de relacionarse en virtud de un juego de reglas que les están
subordinadas."
Tal estado
de cosas no ha determinado la disolución del concepto de soberanía, pero sí su
reformulación en términos que compatibilizan la independencia nacional con la
necesidad de convivir dentro de una comunidad supranacional. Las obligaciones
internacionales, difíciles antes de conciliar con la existencia de un "poder
autónomo, incondicionado y absoluto", resultan perfectamente compatibles con un
"poder con suficiente autonomía para gobernar dentro de su territorio y
obligarse frente a otros que hacen lo mismo dentro del suyo"[13]
En
este mismo sentido, en otro pronunciamiento la Corte Constitucional dijo que, en
especial, el derecho humanitario relativiza el criterio absoluto de soberanía,
puesto que presupone un cambio de perspectiva de las relaciones entre el Estado
y los particulares, por lo que mecanismos como la verificación internacional de
las zonas para el diálogo[14],
no constituye una intromisión arbitraria de otros países en asuntos internos. Al
respecto afirmó:
"en la
medida en que las partes enfrentadas en un conflicto armado ven limitados los
medios legítimos de combate, en función de la protección de la persona humana,
esto implica que la soberanía ya no es una atribución absoluta del Estado frente
a sus súbditos, ni una relación vertical entre el gobernante y el gobernado,
pues las atribuciones estatales se encuentran relativizadas y limitadas por los
derechos de las personas. Esto significa que se sustituye la idea clásica de una
soberanía estatal sin límites, propia de los regímenes absolutistas, según la
cual el príncipe o soberano no está atado por ninguna ley (Princips Legibus
solutus est), por una concepción relativa de la misma, según la cual las
atribuciones del gobernante encuentran límites en los derechos de las personas.
Pero este cambio de concepción de soberanía en manera alguna vulnera la Carta
pues armoniza perfectamente con los principios y valores de la Constitución. En
efecto, esta concepción corresponde más a la idea de un Estado social de derecho
fundado en la soberanía del pueblo y en la primacía de los derechos inalienables
de la persona (CP arts 1º, 3º y 5º)[15].
23.
De otro lado, también debe tenerse en cuenta que el derecho humanitario hace
parte del bloque de constitucionalidad[16],
por lo que las normas que lo integran constituyen parámetro de control
constitucional que no desconoce la soberanía sino que le concede plena
efectividad a los artículos 4º y 93 superiores. Por ello, es relevante para el
presente juicio analizar el contenido del artículo 3º común a los Convenios de
Ginebra, -aprobado
por Colombia por medio de la Ley 5º de 1960, ratificado el 8 de noviembre de
1961-
24.
El artículo 3º común a los Convenios de Ginebra preceptúa que, en un conflicto
armado, las partes pueden realizar acuerdos especiales para fortalecer las
reglas humanitarias, los cuales "responden a una pretensión política
perfectamente razonable, puesto que la vigencia práctica y efectiva del derecho
internacional humanitario depende, en gran medida, de que exista una voluntad y
un compromiso reales de las partes por respetarlo"[17].
En
efecto, esa disposición señala:
“En
caso de conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el
territorio de una de las Altas Partes Contratantes, cada una de las Partes en
conflicto tendrá la obligación de aplicar, como mínimo, las siguientes
disposiciones:
1.
Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los
miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas
puestas fuera del combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra
causa, serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin
distinción alguna de índole desfavorable, basadas en la raza, el color, la
religión o la creencia, el sexo, el nacimiento o la fortuna, o cualquier otro
criterio análogo.
A
este respecto, se prohiben, en cualquier tiempo y lugar, por lo que atañe a las
personas arriba mencionadas:
a)
los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el
homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, la tortura
y los suplicios;
b)
la toma de rehenes;
c)
los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes
y degradantes;
d)
las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal
legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como
indispensables por los pueblos civilizados.
2.
Los heridos y los enfermos serán recogidos y
asistidos.
Un
organismo humanitario imparcial, tal como el Comité Internacional de la Cruz
Roja, podrá ofrecer sus servicios a las Partes en
conflicto.
Además,
las Partes en conflicto harán lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos
especiales, la totalidad o partes de las otras disposiciones del presente
convenio.
La
aplicación de las anteriores disposiciones no surtirá efectos sobre el estatuto
jurídico de las Partes en conflicto.”
En
cuanto a la hermenéutica que se ha dado al concepto "conflictos" contenido en el
artículo 3º común, la Cruz Roja ha dicho que aquellos "son conflictos armados
caracterizados por hostilidades en las que se enfrentan fuerzas armadas. En
suma, nos encontramos ante un conflicto que presenta muchos de los aspectos de
una guerra internacional, pero que se libra en el interior de un mismo
Estado.”[18].
25.
Así, en consideración a que en Colombia existen "varias regiones del país cuya
situación de orden público se encuentra visiblemente afectada producto de la
acción indiscriminada de grupos armados al margen de la ley" y que "es
preocupante observar cómo la guerrilla se ha venido expandiendo desde regiones
marginales... todo ello orientado a su fortalecimiento económico con el cual han
potencializado su capacidad de intimidación"[19],
el Estado Colombiano, como parte vinculada al respeto del artículo 3º común a
los Convenios de Ginebra, se obliga a ponerlo en práctica y a vigorizar la
negociación humanitaria y pacífica del conflicto. Por ello, la dinámica del
proceso de paz no sólo debe dirigirse al diálogo, sino a materializar el mismo a
través de acuerdos que concreten temas específicos del conflicto, los cuales,
sin perjuicio del silencio político que en ciertos momentos requiere una
negociación, una vez firmados deberán darse a conocer a la opinión pública, en razón
de su derecho fundamental a estar informada veraz e imparcialmente (C.P. art.
20)
Así
las cosas, la desmilitarización como acto de confianza en el diálogo para el
logro de la paz no sólo no vulnera la soberanía, sino que desarrolla el derecho
internacional humanitario, que como parte del bloque de constitucionalidad,
constituye un parámetro obligado de cotejo constitucional.
Control
constitucional sobre la situación empírica de la supuesta violación de derechos
fundamentales en las zonas de distensión
26.
De otra parte, el actor sostiene que las disposiciones normativas acusadas
propician la violación de los derechos fundamentales de las personas que viven
en las zonas donde se autoriza el retiro de la fuerza pública. En igual sentido,
el Procurador General de la Nación en su intervención en la audiencia pública
dijo que si bien la norma acusada dispone todo lo contrario, él ha tenido
conocimiento de la transgresión de algunos derechos de los habitantes de la zona
de distensión por parte de la guerrilla, pero que ello es ajeno al control de
constitucionalidad, por lo que la Corte no debe pronunciarse al respecto. En
efecto, el contenido textual de la facultad presidencial para determinar la
localización y acción de la fuerza pública se concede siempre y cuando con ello
“no se conculquen los derechos y las
libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos sociales”.
De ahí que la simple lectura de la norma permite entender que la decisión de
retiro de los militares de una zona del territorio, obliga al Presidente a
proteger los derechos y libertades de los habitantes.
Por
lo tanto, la Corte deberá averiguar si, en el juicio de control abstracto de
constitucionalidad, puede evaluar la situación empírica derivada de la norma
acusada o si, como lo sostiene el Ministerio Público y otros intervinientes, el
tribunal constitucional debe limitarse a realizar un cotejo general de la
disposición objeto del control y la norma superior.
En
reiterada jurisprudencia[20],
esta Corporación ha sostenido que el objeto del control constitucional abstracto
es la ley en sentido material, tanto en su contenido normativo como en los
preceptos que se originan de ella. En tal virtud, el tribunal constitucional
puede controlar las disposiciones que fueron aprobadas con eficacia de ley y,
aquellos vacíos normativos que generan una inconstitucionalidad relativa[21].
Es por ello que “no se puede pretender que se declare la inconstitucionalidad de
una disposición que se ajusta a la Carta, simplemente porque algunos
particulares no la cumplen, pues es deber de todas las personas y de las
autoridades acatar la Constitución y las leyes (CP art. 4)”[22].
No
obstante lo anterior, en otras oportunidades la Corte[23]
ha tenido en cuenta situaciones empíricas como elementos de juicio esenciales
para la decisión, puesto que “el juez constitucional no puede ignorar el
contexto histórico y la realidad social en donde tomas sus decisiones”[24].
Sin embargo, la propia Corte aclaró que el análisis empírico en el juicio
abstracto de constitucionalidad sólo es posible cuando “los desarrollos
prácticos no provengan de una indebida aplicación de las regulaciones legales
pues, como se dijo, para solucionar los problemas de desconocimiento de los
preceptos legales, o de inadecuada aplicación de los mismos, el ordenamiento
prevé otros mecanismos judiciales distintos a la acción de
inconstitucionalidad”[25].
En síntesis, el juicio de control constitucional abstracto coteja el contenido
impersonal de la norma con la Constitución y sólo estudia elementos empíricos
inconstitucionales, cuando aquellos derivan directamente de la norma y no de su
indebida aplicación.
27.
Así las cosas, es razonable sostener que el principio de supremacía
constitucional se impone no sólo sobre la lectura textual de la norma sino
también sobre su hermenéutica, como quiera que no pueden aceptarse aplicaciones
inconstitucionales en el ordenamiento jurídico. Para impedir los desvíos en el
cumplimiento de la Constitución y la ley, existen varios mecanismos judiciales
que garantizan que los particulares y las autoridades públicas actúen de
conformidad con la Constitución y la ley. Así mismo, las autoridades judiciales
y los órganos de control tienen el deber constitucional de exigir el
cumplimiento de las normas que protegen los derechos fundamentales de los
colombianos. Por ello, los habitantes de las zonas donde se adelanten los
procesos de paz cuentan con mecanismos idóneos para hacer cumplir la ley y con
las autoridades capaces de hacerlos efectivos.
Además,
debe tenerse en cuenta que el artículo 188 de la Carta consagra la obligación
del Presidente de la República, de "garantizar los derechos y libertades de
todos los colombianos". Por ello, a través de los actos que reglamentan y fijan
las reglas de las "zonas de distensión", el Ejecutivo debe tomar las medidas
tendientes a desarrollar la ley, para que "no se conculquen los derechos y las
libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos sociales".
De ahí pues, que la tergiversación o el mal entendimiento práctico de la ley
puede ser evitado o subsanado por vía de reglamentación del gobierno, o por vía
judicial o administrativa, a través de los mecanismos jurídicos que el
ordenamiento dispone para ello.
Por
lo anterior, en el asunto sub iudice
la Corte no estudiará la supuesta violación empírica de derechos
fundamentales en la zona de distensión.
28.
Con todo, podría argumentarse que la Corte bien podría proferir una sentencia
condicionada o una sentencia integradora que disponga como una regla de carácter
erga omnes la obligación de respetar,
en la práctica, los derechos fundamentales en las zonas desmilitarizadas. Sin
embargo, la objeción no es válida por dos razones: de un lado, porque los
condicionamientos buscan, al mismo tiempo, excluir y mantener en el ordenamiento
jurídico disposiciones normativas que se derivan de la propia norma y en esta
oportunidad lo que se reprocha no se origina en la disposición sino, todo lo
contrario, en su desconocimiento práctico o en el error en su aplicación. De
otra parte, no podría la Corte integrar la disposición para reiterarla o para
obligar a las autoridades públicas que la cumplan, pues la función de hacer
cumplir las leyes le corresponde a otras autoridades o puede ser exigible a
través de otras vías judiciales. En consecuencia, la Corte no entrará a conocer
sobre el cargo así formulado en la demanda.
La
desmilitarización no necesariamente debe ordenarse a través de decretos
legislativos
29.
De otra parte, el actor sostiene que en virtud de la facultad que la
Constitución otorga al Presidente de la República para conservar el orden
público, el Legislador no está autorizado para crear las zonas de distensión ni
para determinar la ubicación de la guerrilla. Dicho de otro modo, a juicio del
demandante, las decisiones de desmilitarización y de disposición de la guerrilla
en una porción del país, no debieron adoptarse por una ley ordinaria sino por
decretos proferidos al amparo de un estado de conmoción
interior.
En
anterior oportunidad[26],
esta Corporación se pronunció en torno al cargo que nos ocupa, por lo que en
esta ocasión se limitará a prohijar su doctrina. Así, la Corte consideró que el
cargo no debía prosperar por varias razones: en primer lugar, dijo que si bien
es cierto, en la guarda del orden público, el Presidente de la República no
puede ser sustituido por otros órganos estatales, lo que incluye al Legislador,
no es menos cierto que el Congreso no puede ser ajeno a las obligaciones
constitucionales de buscar la paz, la convivencia pacífica y de propender por un
orden político, económico y social justo, por lo que “no
es de extrañar que el Congreso de la República, en ejercicio de sus
atribuciones, trace las pautas que el ordenamiento jurídico requiere para
afianzar las condiciones civilizadas y ordenadas de la convivencia social, o
que, ante una coyuntura o un estado de cosas que pongan en peligro el logro de
tales objetivos aunque no ameriten el uso de instrumentos extraordinarios por
parte del Ejecutivo, adopte las necesarias previsiones en guarda de la
estabilidad que la sociedad necesita, prescribiendo las actitudes que, dentro de
una política de conjunto, deba asumir el Estado para regular diversos fenómenos
que afectan e interesan al conglomerado”.
En consecuencia, los temas referentes a los procesos de paz se convierten en
objetivos prioritarios de las autoridades y no se agotan en el concepto de orden
público.
Así mismo, en esa misma sentencia,
la Corte manifestó que, aún en temas de orden público, el Legislador conserva la
cláusula general de competencia para hacer, interpretar, reformar y derogar las
leyes. En tal virtud, “el ejercicio de la
función exclusiva de manejo del orden público, que toca al Presidente, no es
incompatible con la actividad legislativa del Congreso, aún sobre materias que
de alguna manera incidan en aquél o en torno a situaciones permanentes o
transitorias que afecten el pacífico desenvolvimiento de las actividades
individuales y colectivas en el seno de la comunidad”.
Finalmente, la Corte aclaró que “el manejo exclusivo del orden público en
cabeza del Presidente no radica en éste la función legislativa permanente sobre
la materia. Por el contrario, ella viene a ser exclusivamente transitoria y
encaminada tan sólo al restablecimiento de la normalidad. De ahí que las
atribuciones conferidas por la Constitución Política al Gobierno durante los
estados de excepción únicamente le correspondan de manera extraordinaria, bajo
ciertas condiciones y previos determinados requisitos, dentro del criterio de
que el ejercicio de funciones legislativas por parte del Ejecutivo es del todo
excepcional y está acompañado de la actividad normal del
Congreso”.
Por las anteriores razones, el cargo formulado tampoco
prospera.
Suspensión
de las órdenes de captura como mecanismo idóneo dentro de un proceso de
paz
30.
Finalmente, el actor considera que el Legislador no podía suspender las ordenes
de captura contra los delincuentes políticos, por cuanto contradice la
Constitución. Entra la Corte a estudiar el cargo.
La
preservación del orden jurídico institucional requiere de mecanismos legales que
sean capaces de asegurar el cumplimiento de las decisiones de las autoridades
públicas, puesto que la efectividad de los derechos y deberes no sólo depende de
su consagración sustantiva sino también de la capacidad del Estado para hacerlos
exigibles. Por ello, el Constituyente atribuyó al Legislador la cláusula general
de competencia para hacer las leyes, con lo cual puede diseñar los instrumentos
jurídicos capaces de exigir la acción o la abstención del Estado y puede
determinar los objetivos y valores constitucionales que considera oportuno y
conveniente desarrollar. Ahora, en materia penal y, en ejercicio de la potestad
punitiva del Estado, el Legislador está constitucionalmente autorizado para
tipificar las conductas socialmente reprochables, para señalar y modificar las
penas, e incluso para extinguir la responsabilidad penal (C.P. art. 150).
Pues
bien, la suspensión de las ordenes de captura es una limitación a la aplicación
de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento de medidas de aseguramiento
y ejecución de penas, entre otras, que no exime de responsabilidad penal, sino
que paraliza la acción de la fuerza pública en relación con la búsqueda de las
personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada. En efecto,
las disposiciones acusadas consagran la suspensión de las órdenes de captura que
se hubieren proferido dentro de la investigación de cualquier tipo de delito
(i), como una medida excepcional (ii), que opera de manera temporal (iii) y que
está sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el gobierno y las
organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter
político en un proceso de paz (iv).
Este mismo mecanismo ya había sido adoptado por el Legislador
extraordinario[27]
en los procesos de paz adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron a
la vida civil[28],
lo cual demuestra que éste instrumento puede resultar idóneo para la terminación
del conflicto armado en Colombia y para obtener la paz.
En anterior
pronunciamiento, esta Corporación dijo que el Legislador está facultado para
"rebajar las penas por este medio exceptivo y por lo tanto, con mayor razón
suspender las órdenes de captura dictadas en procesos penales por delitos
políticos y conexos, con el fin de permitir la realización de los diálogos con
los grupos guerrilleros, la firma de acuerdos previos y la fijación de la
ubicación temporal de éstos en zonas determinadas del territorio nacional"[29].
En
otra oportunidad esta Corporación señaló que "no es
inconstitucional que el Congreso entre, por vía general, a proveer normas en
materia de penas, causales de extinción de la acción y de la pena en caso de
delitos políticos; mecanismos para la eficacia de la justicia; protección a los
intervinientes en el proceso penal"[30].
En
consecuencia, la Corte considera que las disposiciones sub examine no vulneran la Constitución
sino que se profieren en ejercicio de la cláusula general de competencia
atribuida al Legislador.
31.
En razón de que todos los cargos contra las disposiciones acusadas no
prosperaron, esta Corporación declarará la exequibilidad de las normas objeto de
revisión.
VIII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLES los
incisos tercero y quinto del parágrafo primero del artículo 8 de la Ley 418 de
1997.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON
DIAZ
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
IVAN H.
ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General
[1] La Corte precisa que las denominadas, en el argot común, "zonas de distensión" o "zonas de encuentro", se refieren a aquellas "precisas y determinadas zonas del territorio nacional" en donde se ubican los miembros y voceros de las organizaciones armadas al margen de la ley que tienen un carácter político reconocido por el gobierno, en virtud de un proceso de paz. Artículo 8º de la Ley 418 de 1997.
[2] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-183 de 1998, T-263 de 1998, C-563 de 1997, C-247 de 1999, C-318 de 1998 y C-152 de 1999.
[3] Sentencia C-445 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Sentencia T-102 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Sentencia C-456 de 1997. M.Ps. Jorge Arango Mejía y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Sentencia C-214 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 6 de noviembre de 1998. C.P. Daniel Suárez Hernández. La tesis de la falla en el servicio relativa viene siendo acogida por esa Corporación en reiteradas oportunidades, dentro de las cuales pueden verse las sentencias del 25 de marzo de 1993, del 15 de marzo de 1996 y 3 de noviembre de 1994, todas de la sección tercera.
[8] La jerarquía en la fuerza pública ha sido estudiada por esta Corporación, entre otras, en las sentencias T-409 de 1992, C-578 de 1995 y C-225 de 1995.
[9] Estos principios fueron codificados por vía de instrumentos convencionales, tales como la Convención de Montevideo de 1933, el Pacto de Saavedra Lamas, el Protocolo de Buenos Aires de 1936 y los artículos 18 y 19 de la Carta de la OEA de 1948.
[10] Sentencia C-367 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[11] Gaceta del Congreso 371 del 12 de septiembre de 1997. Página 9. Exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el entonces Ministro del Interior, Carlos Holmes Trujillo.
[12] Sentencia C-574 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[13] Sentencia C-187 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[14] En relación con la constitucionalidad de este mecanismo, puede consultarse la sentencia C-214 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15] Sentencia C-225 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16] En ese sentido, pueden consultarse las sentencias C-225 de 1995, C-040 de 1997 y C-467 de 1997. Y, de manera general, sobre el concepto de bloque de constitucionalidad, pueden verse las sentencias C-582 de 1999, C-358 de 1997, C-191 de 1998 y C-040 de 1997
[17] Sentencia C-225 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[18] Comité Internacional de la Cruz Roja. Comentario del Protocolo del 8 de junio de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional.”. Plaza & Janés Editores Colombia S.A. Bogotá. 1998. Página 338.
[19] Gaceta del Congreso 371 del 12 de septiembre de 1997. Página 7. Exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el entonces Ministro del Interior, Carlos Holmes Trujillo.
[20] Pueden consultarse las sentencias C-081 de 1996, C-504 de 1993, C-229 de 1998, C-495 de 1994, C-587 de 1995 y C-357 de 1997.
[21] Sentencia C-543 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22] Sentencia C-081 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[23] Entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-126 de 1995, C-410 de 1994 y C-160 de 1999.
[24] Sentencia C-1489 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[25] Sentencia C-1489 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[26] Sentencia C-283 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[27] Decreto 542 de 1993.
[28] Proceso de paz con el M-19, el Ejercito Popular de Liberación EPL, movimiento armado Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT-
[29] Sentencia C-214 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara y José Gregorio Hernández Galindo
[30] Sentencia C-283 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.